［摘要］２０１０年年初，云南省遭遇百年一遇的旱灾，经济损失巨大。农田水利在减少洪涝灾害损失、保证农民生产生活方面具有重要的作用。云南农田水利存在蓄水工程老化失修、灌溉工程建设落后、盲目追求水电开发、水利投入城乡差异大、农田水利投资困境以及运营低效率等诸多问题，需要积极发展“五小水利”，提高灌溉技术，从明确各投入主体地位作用、改革管理运营机制等方面入手，提高农田水利的供给水平。

　　［关键词］农田水利；准公共品；公共财政；水利经济

　　农田水利是水利建设和农业建设的基础工程之一，是稳定农业基础地位和保障国家粮食安全的关键因素。２００８年１１月至２００９年２月，河南、安徽等８省冬麦产区遭受了５０年甚至７０年一遇的旱灾袭击；２００９年入冬以来，水资源丰富的西南地区却出现了历史罕见的持续大旱，云南全省有９００多万亩农田缺水缺墒，大春作物因灾减产５０％左右，农业直接经济损失超过２００亿元。这一连串的旱灾事件，促使我们反思当今的农田水利体制。农田水利设施具有公共产品属性，现实中存在“市场失灵”和政府职能缺失的双重困境。农田水利设施脆弱，全国一半以上的耕地基本上是“望天田”，全国大型灌区骨干设施损坏率近４０％，中小型灌区干支渠完好率只有５０％左右，小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”设施损毁严重，农田水利设施脆弱的问题越来越严重。

　　中共中央、国务院于２０１１年初印发了《关于加快水利改革发展的决定》。这是新中国成立以来中央政府第一个关于水利的综合性政策文件。

　　文件提出，大兴水利，全面加强农业农村基础设施建设，重点加强农田水利建设，解决西南地区工程性缺水问题。

　　考虑到新一轮西部大开发的推进，以及西南地区存在着典型的“工程性缺水”现状，本文以云南为例，通过对云南农田水利供给的分析、研究，以期为解决西南地区乃至全国的农田水利供给问题提供参考和借鉴。

　　一、农田水利公共性理论

　　（一）公益性

　　萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中对公共产品进行了严格定义：“公共产品是指这样的物品，即每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。”即纯公共品具有非竞争性和非排他性。农村水利纯公共品主要包括：防洪排涝工程、江河治理工程、水利机构和制度、水生态的保护，在这些产品的供给上主要是以公共财政为主，政府提供是最有效率的供给模式。具有完全竞争性和排他性的是纯私人产品，除了纯公共品和纯私人品外，农村水利产品还存在准公共品，它介于私人物品和纯公共品之间。准公共品可能是使用和消费局限在一定的地域中，受益范围有限，２０１２年５月也可能是存在着“拥挤效应”和“过度使用”情况，消费有竞争性。准公共品又可分为公共资源和俱乐部产品，农田水利设施一般属于准公共品中的俱乐部产品范畴，其主要作用在于提供农业用水和农民饮用水，改善农业生产条件，有明显的公共性，但由于很多情况下是只有几家农户或一个村集体内部人员受益（特别是小型农田水利工程），因此是准公共产品。

　　（二）外部性

　　２０世纪初，马歇尔和庇古从经济学角度提出了“外部性”的概念，指的是一个经济主体（生产者或消费者）在自己的活动中对旁观者的福利产生了有利或者不利的影响，这种有利影响带来的收益或不利影响带来的损失，都不是生产者或消费者本人需要承担的。

　　农田水利设施具有系统性，外部正效应特征非常明显。例如，农户个人修筑小塘坝，一方面可以储蓄商品水，为投资者创造收益，另一方面还可以改善塘坝周围的涵水条件和小气候，增加周围土地的产出和收益，这就是效益外溢。由于对外产生的利益是非排他性的，因此没有价格可言，由于行为人没有因为产生的外部利益而得到奖励，所以在决定生产数量的时候，没有考虑外部利益的动机。人们在决定生产数量的时候，遵循的是边际成本（ＭＣ）等于边际收益（ＭＲ）的原则，在忽视外溢给他人的边际收益，仅考虑自身的边际收益时，产品的最终生产数量会低于其最优数量，也就是资源配置失当或帕累托最优失效。由于农田水利设施具有相当普遍的外部正效应，因此尽管其社会效益普遍见好，但本身收益率却普遍见差。

　　外部性是经济主体行为的无意识副产品，相比外部利益，该行为的私人利益也应当是足够大的，大到可以促使经济主体首先采取行动，而对于公共产品，相比提供的成本，个人所得利益是非常小的，以至于个人不会主动提供它。这种差异解释了为什么典型的纯公共品必须要由政府公共部门来提供，而外部性可以通过多种途径来纠正，甚至可以由公共部门进行引导或激励，私人部门提供。当然必须注意到的是，纠正外部性同样存在信息不对称难题。如果外部经济得益者的偏好由税收或公共集资来解决，那么他们将极力低报所获收益；如果由公共部门弥补产生外部经济的一方，而对利益接受者不收取任何费用，那么接受者通常将夸大所获利益。

　　（三）公平性

　　福利经济学奠基人庇古指出检验社会福利的标准有两个：一是国民经济收入或是具体项目总收入的总量，经济收入总量越大福利水平越高，这是效率问题；二是关于收入的分配，收入分配越均匀，社会福利水平就越高。由于收入的边际效用是递减的，收入越多，每单位财富带来的边际效用就越小，相反，收入越少则边际效用越大，此时，把一单位财富由富人手中转移到穷人手中时，穷人所得将大于富人所失去的，因此，在生产有效率的前提下，应尽可能使福利的分配均等化。

　　一方面由于我国长期奉行工业优先的发展战略原则，广大农民在工业化初期，就通过农业税及工农业产品价格“剪刀差”等形式将大部分农业积累转为工业积累，为城市工业化做出了贡献。如今随着二元经济结构特点日趋明显，城乡收入分配差距逐渐加大，政府应该满足农民的公共品需求，作为对农民长年来超额贡献的补偿。另一方面，农村公共品作为一种生产要素已构成了私人产品生产成本的一部分，其供给水平及获得的难易程度决定着私人生产成本的高低，是提高农民收入水平，改善农民生活质量的关键。政府有通过税收及转移支付机制实现收入再分配的职能，例如，政府通过税收进行公共筹资，再通过财政支出对农村公共品供给进行支持。除此之外，农田水利项目为农业、农村居民提供基础保障作用，所以在调整经济结构、稳定地区收入方面有一定的作用。农田水利提供稳定的农业生产环境，减少周期性的旱涝灾害从而减少农户收成损失以及缩小农户年际收益上的差距。

　　二、云南农田水利设施存在的问题

　　云南并不是一个水资源匮乏的省份。２００８年云南的降水量达到５１１１．３亿Ｍ３，水资源总量为２３１４．５亿Ｍ３，在全国３１个省市自治区中分别排名第二和第三；人均拥有水资源的绝对数量超过５０００Ｍ３；全省有高原湖泊４０多个，总容水量２９０亿Ｍ３。这样一个水资源丰富的省份，是什么原因导致了从２００５年到２０１０年连续５年发生大旱。首先，云南地处中国西南部，地形复杂，山高谷深，不利于水利建设和水资源的储藏；其次，水资源时空分布不均，雨季（每年的５月至１０月）降水量占到全年总量的８５％；再次，水资源区域分布悬殊，集中了２／３人口和１／３耕地的坝区，水资源却只占全省总量的５％。这些客观因素都在一定程度上促成云南成为一个“无灾不成年”的省份。更重要的是，云南水利基础设施建设的脆弱，尤其是农村和山区农田水利工程建设的滞后导致的工程性缺水严重才是云南旱灾频发的真正原因。

　　（一）总体建设规模水平较低

　　尽管近年来云南农田水利的供给一直处于上升的趋势，但比照全国的情况，仍旧在各项指标上落后于全国平均水平。在水库数量、水库容量、有效灌溉面积、旱涝保收面积和机电排灌面积５项农村水利建设指标上，除了水库数量之外，云南省农田水利数据皆低于全国平均水平。

　　５５１７座水库虽然远高于全国平均水平，但水库的总容量却低于平均的２２８亿Ｍ３，除了单位水库容量小以外，水库老化率高，工作效率低也是重要原因。这些数据显示云南农田水利的规模仍旧处于一个较低的水平。

　　（二）蓄水工程年久失修

　　历年水涝灾害不断，导致各种设施的水毁、盐碱化问题突出。表２呈现的水库数量与容量的巨大反差也部分反映了云南蓄水工程老化的问题。

　　有报道称云南省５５１７座水库中超过一半是病险水库，一些地方病险水库甚至超过八成，很多水库尤其是中小型水库存在很多隐患问题，例如没有溢洪道。雨季的时候，这类水库不敢蓄水，怕溃堤不安全，只能空腹放水，只有在雨季濒临结束时，才敢蓄水，导致蓄水不足，一旦遇到严重旱情，救急效应难以发挥出来；而一些因为运行几十年而涵管开裂、断裂严重的水库坝体，不仅不能发挥防洪灌溉减灾的效能，每到汛期更是成为下游居民的安全隐患。水库无法发挥应有的作用，水利设施调节控制水量时空再分配的能力很弱，在干旱来临时，人们只能选择开发地下水，而地下水的过度开发不仅导致地表不断下沉等地质问题，从长期来看，实属竭泽而渔，无法真正解决干旱时民众的用水问题。

　　（三）灌溉工程水平低下

　　２００９年云南省有效灌溉面积２３４０万亩，占耕地面积的３７％，人均有效灌溉面积为０．５２６亩；节水灌溉面积７９０万亩，占有效灌溉面积的３４％；农业用水量约占全省用水量的８０％，农业用水利用率不到５０％，也就是说超过一半的农业用水被浪费掉了。从全国范围来看，西南地区的农业灌溉水利用系数是最低的，受水资源条件的限制，尤其随着工业用水和城市用水的不断增加，农业用水量不可能再大量增加，农业、农村用水的矛盾将更加突出。灌溉技术的落后、配套工程的缺乏，不仅浪费水资源，不利于农作物的高产，更是让农业生产只能“看天吃饭”。

　　三、云南农田水利建设筹资难的原因

　　（一）政府公共财政在农田水利建设问题上的角色缺位

　　古典主义和新古典主义经济学认为政府作为天然的公共品生产的唯一主体，通过官僚制组织模式向社会提供公共产品。西方福利经济学也认为由于公共产品具有的非排他性和非竞争性，若通过市场方式提供，会出现“搭便车”的问题，从而导致供给不足，而由具有强制力的政府来提供，则可以克服市场供给的缺陷。但２０世纪６０、７０年代，新制度经济学兴起，认为政府垄断公共产品供给，不可能实现资源配置的帕累托最优，８０年代兴起的新公共管理理论（ＮＰＭ）提出让更多的经济主体参与到公共产品的供给中，主张在政府公共部门采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，即把市场机制引入公共产品的提供中。在这种情况下，很多学者和政府部门认为引入私有资金进入农村水利公共设施，建立市场机制才是解决农村水利准公共品供给不足的主要举措。因为公共财政如果成为主导力量，不仅增加政府的财政负担，而且等于把所有水利设施完全归类为纯公共品，由国家低价供给，这在经济上是低效率的。这从理论上为政府在农田水利投入方面的缺位给予了支持和肯定。

　　现实的原因则是随着中国财税制度的改革，财权上移，虽然中央财政和省级财政财力雄厚，但只对重大项目的建设进行投资，在法律法规中没有承担农田水利建设的义务；而承担农田水利建设义务的县、乡政府却财力不足，由于地方政府财政收入有限，以农田水利为代表的农村基础设施建设投入具有周期长、规模大、风险高、见效慢的特点，地方政府忽视自身职能，仅仅按照利益机制分配财政资源，更乐于把有限的财政投入到第二、第三产业，提高利税收入。正是由于这种财权与事权不匹配的城乡二元财政结构，使得基层政府组织在公共品供给上的投入越来越少，少量的公共支出也主要用于原有公共品的运转管理方面。

　　２０１０年云南水利投资达到１５０亿元，２０１１年力争达到２００亿元，资金投入不可谓不足，但地方政府为了追求利益最大化，将这些投入中的大部分投向了大江大河和重点水利项目，大型水利项目成为城市的配套设施，云南省备受重视的“润滇工程”便是５２座大中型水库。水利建设主要为城市和工业服务，而占人口多数的农村和山区，却重视不足，特别是农田水利设施的建设，由于收益慢且低得不到应有的重视，农村和农民在享受水利公共品方面被边缘化，这也是城乡差距扩大的表现之一。一旦发生旱涝灾害，农村和城市往往水火两重天。据昆明市松华坝水库管理处的数据显示，２０１０年旱灾期间，昆明主城全天用水量约为８０万Ｍ３，和往年同期相差无几。昆明是全国１４个严重缺水的城市之一，但此次旱灾发生以来却几乎感觉不到任何大旱的痕迹存在，这得益于一项重要的城市供水项目———位于昆明主城区１００公里外禄劝县境内的云龙水库；形成鲜明对比的是，水源所在地的禄劝县城，由于主要供水点———桂花箐水库水位严重下降，群众只能喝流经县城的掌鸠河河水，当地农村不仅农业用水无法保障，就连农户的正常饮水都受到一定程度的影响，巨大差别背后隐藏着的是对农村水利设施的严重忽视。

　　（二）“一事一议”制度对民间投资的制约

　　农村税费改革取消乡统筹和改革村提留后，原由乡统筹和村提留开支的农村水利基本建设所需资金，不再固定向农民收取，而是采取“一事一议”的筹集办法。“一事一议”模式成功运行有一个基本前提是：同属于项目受益范围的民众很容易形成利益共识。而农村小型水利设施的需求主体———农民的收入水平和构成在不断发生变化，造成偏好不一，在自愿合作供给方面很难达成一致。据２００７年云南人口抽样调查资料显示，农村就业人口中，虽然农业仍占７８％，依旧是云南农村就业最主要的行业，但比２０００年下降了５．４９个百分点。随着城市化和工业化的不断发展，政府对农村劳动力转移的支持，以及云南农村旅游市场的不断开发，越来越多的农民进入第二、第三产业就业，意味着越来越多的农民对水利基础设施尤其是农田水利设施的需求会不断降低，在多数投票制下，以非农收入为主要收入来源的农民越多，最终地投票结果将是水利设施的建设数量越低，就越难满足真正地需求群体———以农业收入为主要收入的农民的真正需求。

　　（三）农田水利设施运营低效率

　　农村水利基础设施产权归属、责任主体大都不明确，国家、集体和农户三者之间责任和义务界定不清；各级财政对农村水利基础设施建设的投资范围不明确，许多建成设施的运营维护资金难以及时到位；建管用脱节，运行缺乏有效地经济激励和约束机制，这都不利于小型水利设施的产业化经营。此外，作为维护水利基础设施正常运营的关键，水价的制定一直是备受重视的环节。农村水价长期以来被国家严格控制，低廉的水价造成了严重的水资源浪费，导致供水单位入不敷出。

　　水价一直按供水成本或者低于供水成本的水平收取，而计算供水成本时又忽略农民按劳折资形成的固定资产折旧，因此，农业水费标准平均不到供水成本的一半。同时水费收取难，收取率低，尤其是小型水利设施的公共品属性，以及需求主体的区域分散性，都使水费的征收困难重重。税费改革以前，水费大多是由乡镇政府随农业税一起征收的，农业税取消后，很多农民都认为水费也理所当然不用交了。

　　四、提高农田水利供给水平的建议

　　（一）强化政府投资的主导地位

　　基于农田水利的公益性、外部性和公平性特征，必须强化政府财政作为投资主体的地位：加大中央财政预算内水利投资力度，保证中央财政用于水利特别是农田水利的投资与财政支出保持同步增长。

　　“城乡统筹发展模式”是云南新农村建设公共产品供给可选的模式之一，以城市带动农村，为农民提供基本的公共产品和公共服务。农田水利设施的供给同样可以依据城乡统筹发展的要求，按照各级政府财力与事权对等的原则，建立中央和地方政府共同负责机制，以法规形式规定各级财政的投资责任，优化各种资源在城乡之间的配置。

　　此种模式较适用于农村人口多而密集，城市经济相对发达的地区，例如：昆明、曲靖、玉溪等地。针对云南大多数地区山区多、经济相对落后，人口分散，自然环境不利于农田水利建设的实际，中央及省级财政投入农田水利设施建设的专项补贴资金应该增加，并向这些地区倾斜。根据国家财政的倾斜原则，财政部、水利部于２０１０年联合颁布了《重点小型病险水库除险加固和资金管理办法》。根据管理办法，中央专项资金对云南等省份的藏区的小型病险水库，按平均每座水库控制投资额全额补贴。目前云南全省有１２１２座坝高１０米以上、库容２０万Ｍ３以上的重点小Ⅱ型病险水库被列入国家规划（小Ⅱ型水库指库容大于或等于１０万Ｍ３而小于１００万Ｍ３的水库），每座补助资金２４０万元；还有２２０８座其他小Ⅱ型病险水库纳入了省级规划，由地方安排资金。除了增加预算内投入资金外，中央政府还可以采取的措施包括继续延长水利建设基金征收期限；拓展水利建设基金征收渠道，通过对工业和城市生活用水征收水资源费附加筹集水利建设基金以用于农村水利基础设施建设。

　　政府在制度改革、鼓励投资、缩小区域财力差距等方面依旧起着主导作用。近几年，虽然建立市场化体制在水利改革中呼声非常高，中央也提出“谁建设、谁投入、谁受益”的观点，但从总体来说，当前我国水利尤其是农村小型水利建设尚未完全脱离旧的计划经济模式，也未建立足够的激励制度来吸引更多的民间投资。因此在改革进程中，政府需要制定相关优惠、指导政策，完善农村金融信贷机制；强化准公共产品的“混合供给”模式，既要防止市场化不足，又要防止过度市场化。

　　（二）将ＰＰＰ模式与“民办公助”项目结合

　　ＰＰＰ（Ｐｕｂｌｉｃ－ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ：公私合伙制）是指公共部门与私人部门之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，建立伙伴合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更有利的结果。比起大中型农田水利设施项目，受益范围在一个村内甚至几家农户之间的小型农田水利设施，具有较强公益性，很难吸引私营部门资金的特点，在融资过程中可以采取ＰＰＰ模式，考虑农田水利设施地方专有性的特点，以政府财政资金作为杠杆，吸引项目受益者或者本地长期居民参与到项目建设中来。

　　１．ＰＰＰ模式的组织方式

　　由县乡政府承担项目发起人的角色，指定项目给具有一定经济能力和管理能力的农户，并提供一定的资金支持和协助其管理工作。如果存在资金缺口，则向农村政策性信贷银行申请政策贷款，而县乡政府提供贷款的担保服务。根据具体项目，确定国家和私人的出资比例，以及个人参与者的出资方式，例如：现金、劳工和财物。参与农户获得的利益主要是农田水利设施带来的灌溉与排涝作用，通过水费获得的利益补偿基本可以忽略不计；政府部门不从中获取经济利益，而更看重项目带来的社会效益，并通过参与投资管理，对项目运营进行有效监管，使其更有效地为农民服务。

　　同时，政府财政可以通过逐年支付部分成本或偿还债务来增加农户投资的积极性由于农田水利设施项目具有特殊性，即便是在市场机制下，仍要坚持互助合作，抗旱防涝，因此不能将其完全私有化，ＰＰＰ模式平衡了公共利益和私人利益———尽管政府仍需投入一定的资金，但远较直接投资要小，从而缓解了政府特别是县级以下政府的财政压力；同时，私人投资者由于政府的参与，投资风险降低，贷款容易度提升，投资的积极性也会提高；在运营管理阶段，政府作为项目参与者，有一定的决策权和监督权，避免因为信息不对称导致的对农民和社会整体利益的损害。

　　２．ＰＰＰ模式与“民办公助”结合

　　根据《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》［中发（２００５）１号］的精神，中央财政设立了小型农田水利工程建设补助专项资金，对农村小型农田水利工程建设采用“民办公助”的方式，对农户、农民用水户协会、农民专业合作经济组织和村组集体等自愿开展小型农田水利工程建设的项目，给予财政补助。根据资金管理办法，西部地区的补助资金比例为３０％，自筹资金比例为７０％，为调动农民自发投资投工的积极性，云南可以大胆将ＰＰＰ模式理念引入小型农田水利基础设施的建设中，进行“产权受益户共有制”改革———“将水利工程的使用权划归给受益的农户，以受益面积确定受益份额”；将ＰＰＰ模式与中央的“民办公助”项目结合，激发群众投资投劳于农田水利的热情。

　　（三）通过“财政奖补”政策提高民主协商效率国家财政可以通过奖补政策提高“一事一议”

　　决策的效率。农田水利设施建设中要用好“一事一议”政策，采取多筹多补、多干多补、以奖代补、先建后补等方式，加大对农民群众建设水利的支持力度。“一事一议”财政奖补，是指村民通过规范的“一事一议”筹资筹劳开展村内公益事业建设项目，政府采取以奖代补、民办公助的方式，给予适当财政奖补。奖补资金由中央和省级财政通过转移支付安排，省级财政按照１：１配套。云南自２００８年被列为村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点省以来，全省各级财政共筹集和兑现“一事一议”财政奖补资金５３．０８亿元，引导带动群众和社会投入资金１３８亿元。坚持和完善“一事一议”奖补政策，需要做到以下几点：

　　１．财政奖补项目应优先解决群众最急需、见效最快的农田水利设施、村内道路硬化等公益事业建设。对于农村中小学校舍修建、通村通乡道路建设、农村电网省级改造等应由公共财政承担的农村公益性项目，举债兴办的村级公益项目以及经营性项目不予支持。

　　２．规范实施民主程序

　　全村受益的项目在全村范围内议事，部分群体受益的项目可在村民小组或自然村范围议事，可采取“一河一议”、“一塘一议”、“一渠一议”的办法。议事过程要按民主程序操作，村民会议或村民代表会议表决后形成的筹资筹劳决定要当场宣布，并由参加会议的村民或村民代表签字认可。

　　３．健全村民监督机制

　　议事项目实施过程和结果要由群众全程参与监督，推选有威信的村民代表组成理财小组、监督小组等，实施全程跟踪监督管理。所筹资金和劳务的使用情况要分别在事前、事中、事后３个环节及时向村民张榜公布，接受群众监督。

　　除此之外，可以通过实行议事主体与受益主体相对应的议事方式；利用春节前后农民工返乡高峰开展“议事月”活动；对整体难议的项目，分段议事、分段实施；对资金需求量大的项目，一次议事、分年度组织实施等措施都可以有效解决会议难召集、筹资筹劳难到位的问题，从而提高“一事一议”的效率。

　　（四）提高后期运营效率

　　通过承包、租赁、拍卖或股份合作等方式，明确已建成的小型水利设施的产权，使农民得到水利设施的使用权、经营权，建立各层次的责任制，明确责任主体，调动农民的积极性，解决农村小型水利设施经费不足、管理薄弱、效益衰减的问题，取得经济和社会双重效益。其中受益农户较多，特别是跨乡或跨村的小型水利工程，按水系、渠系范围，可以组建用水户协会等多种形式的农村用水合作组织。这样用水者既是主人，又是经营者，还是劳动者，工程的维护和服务工作大部分由合作组织成员完成，管理层次、中间环节少，管理成本比较低。通过用水协会的模式，水费的收取可以绕过乡镇政府，由村用水协会收缴后统一交到供水部门，从而改善农村用水收费难的局面。

　　对于水价改革的问题，对农村用水进行经营性收费就必须将农业水价提高到供水成本之上，但这样会加大农民和农业的生产成本，增加农民的负担，甚至影响到农业的正常生产。为了解决这个问题，根据云南省雨、旱季分明的情况，可以采取弹性水价，不同时期收取不同水费；还可采用限量供水、超额加价、逐年加价分步到位的改革方法，对于确实贫困的村镇，政府应给予补贴。

　　（五）优先发展“五小水利”

　　农村小型水利主要包括节水灌溉项目、水源工程、集中性供水工程、雨水集蓄工程、水库养殖、小型水电等。云南大多数地区属典型的喀斯特地貌，山多地高，人口居住分散，修建水库不容易，也不易惠及大多数民众，此次大旱，居住在高山和半山坡地区的人口占到饮水困难人数的７５％。此外，岩溶山区大多有充足的年降雨量，但地表下面的石灰石无法保持水分，只要降雨不规律，庄稼就有可能遭受灾害，在这种情况下，小型水利设施尤其是以小水窖、小水池、小泵站、小塘坝、小水渠为代表的“五小水利”工程在发挥抗旱作用方面有非常重要的意义，在这次百年不遇地大旱中，云南省红河州凡是村寨中有小坝塘、小水池的，人畜饮水基本没有问题，部分储水多的村庄甚至还解决了一部分生产用水问题。因此，大力发展“五小水利”，走“雨季分层蓄、旱季分层用、散水集用、小水大用、丰水枯用”的集雨节灌之路，应该成为解决云南广大农村和山区干旱缺水的重要途径。

　　（六）大力发展灌溉技术

　　一定要摒弃云南“水资源丰富，取之不尽，用之不竭”的传统观念，充分认识水资源的季节性和区域性不足的现实，在发展现代农业的过程中，坚持走节水的道路。要以提高农业用水的利用率和利用效率为核心，开源与节流并重，工程技术、农艺技术和管理技术相配套，为农业生产的持续稳定提供可靠的保障。

　　２００９年９月至２０１０年２月云南新增节水灌溉面积８２．２万亩，在全国３１个省市区中排名第十一位，充分说明历年的干旱让地方政府意识到提高农业灌溉效率的重要性，并着手相关工程的建设工作。云南地形起伏大，耕地严重分散，应大力推广应急性灌溉技术与设备，以满足干旱情况下快速灌溉农地的需求，提高区域农业抗旱减灾的能力。应急性节水灌溉设备主要包括应急性移动喷灌和滴灌系统等，具有一次性投资少、不需要平整土地、适合一家一户或多家农户共同购置、使用方便灵活和适用性强等特点，特别适用于坡耕地经济作物抗旱灌溉；在大田作物种植区，可以选择推广低压管道出水口处接软管输水灌溉及半固定式带状微喷技术；在极端缺水区选择集雨节灌技术；先进的节水灌溉工程建设一次性投资较大，日常运行及维护管理需要较多的人力与物力投入，与高附加值作物种植相结合将更有效率，例如在云南优势产业烟草及花卉的种植区，应主要发展喷灌、微灌和小管出流等节水灌溉技术。除此之外在发展何种灌溉技术上，还要充分考虑自然降水特性与灌溉水源供给保证率问题，避免只建不用或利用率非常低的情况发生。